加強和創新工程監理招投標管理遏制監理行業惡性競爭
發布時間：2013-06-24 新聞來源：一覽監理英才網
工程招標制和工程監理制是我國工程建設的基本制度。當前工程監理市場體制還不夠完善，工程監理招投標存在諸多不規范現象，造成了監理行業惡性競爭，嚴重阻礙了工程監理制度的有效實施，與維護國家利益、社會公共利益和投標活動雙方當事人合法權益的初衷背道而馳。如何針對當前存在問題，加強和創新工程監理招投標管理工作，保證招標投標法的貫徹落實，遏制工程監理行業惡性競爭，促進監理行業健康、穩定、可持續發展，是擺在工程建設領域的迫切需要回答和解決的一個課題。
1 工程監理招投標不規范的主要表現
當前，工程監理招投標領域極不規范、問題相當嚴重，妨礙了《招標投標法》的實施，擾亂了市場秩序，滋生了腐敗現象，弄垮了監理行業，對工程監理制的有效實施和質量安全造成嚴重威脅。主要表現是：
1.1 規避招標。建設單位違反《招標投標法》、《工程建設項目招標范圍和模數規定》，采取肢解工程、直接委托、場外招標等手段規避招標。
1.2 虛假招標。建設單位明則招標，實則監理單位早已內定，或者監理單位已經進駐現場，招標只為了履行手續，變不合法為合法；招標代理機構及評標專家遷就建設單位的意志，甚至串通作假。
1.3 圍標串標。監理單位為了生存、迫于無奈弄虛作假，借用或租用其它單位資質、操控投標報價、參與編制招標文件量身定制含有傾向性或排斥潛在投標人的條款，搞圍標串標已經成為行業內公開的秘密。
1.4 低價中標。建設單位和招標代理機構嚴重違反國家監理取費標準，違法違規制定報價要求和評標標準，一味壓低監理費用；以隱瞞工程總投資的方法變相壓低監理費；監理單位以排擠競爭對象為目的，有意壓低監理費或采取其他不正當手段取得監理業務。
1.5 陰陽合同。建設單位在簽訂合同時提出違法違規條件，擅自變更合同文本，違背招標、投標文件提出不合理條款，擅自降低監理費用，對總監資格、人員數量、專業配置、持證上崗要求苛刻，將監理的責任和義務擴大。為了應對合同備案審查，建設單位與監理單位簽訂虛假合同。
上述問題嚴重違反了招投標法規定的公開、公平、公正和誠實信用的原則。
2 當前工程監理行業的惡性競爭局面
工程監理招投標的不規范反映出工程監理市場的不規范，造成了工程監理企業惡性競爭、生存艱難、處境尷尬、惡性循環的局面。
2.1 監理單位權力小、責任大、收益少，責權利嚴重不對等，弱勢地位明顯，生存環境惡劣。一是國家法律、法規及建設行政主管部門對監理的期望過高、賦予的責任太大、處罰無限擴大，監理單位力不從心、被動應對。二是建設單位違法違規、違反建設程序、壓縮合理工期、降低工程造價、消減安全費用、壓低監理取費、任意變更設計、忽視質量安全搶工期搞形象工程、政治工程；居高臨下、濫用權力、隨意發號施令、不重視監理意見、不支持監理工作、剝奪監理權力、干擾監理正常工作，監理單位被淪為“監工”、“保姆”、出氣筒、替罪羊。三是施工單位違法分包、非法轉包、掛靠、越級承接工程；施工企業技術力量不足、自控體系薄弱、現場管理混亂；施工隊伍素質低下、偷工減料、野蠻施工。惡劣的生存環境，導致工程監理面臨巨大風險。
2.2 監理行業惡性競爭加劇，社會聲譽下降，企業畸形發展。一是監理行業魚龍混雜、良莠不齊，總體呈現混亂局面。出于無奈，許多監理企業只顧眼前利益，不考慮長遠發展，重視規模和發展速度，不顧及自身能力盲目擴張；許多監理企業缺乏自律，拉關系、走后門，競相壓級壓價、大搞惡性競爭、自相殘殺，監理企業陷入“攬活找死、不攬活等死”的二難絕境。二是由于監理行業收入水平長期偏低且不斷惡化，造成人才流失嚴重，隊伍不穩定，人才資源嚴重匱乏；項目監理人員不到位、專業不配套、素質不滿足要求，監理服務質量下降，責任無法履行到位。三是微利甚至虧損的經營狀況，導致了監理企業基礎薄弱，對項目的支持監控能力嚴重不足的管理狀況，嚴重不適應點多、面廣、信息傳遞困難、監管交通不便的項目制企業的管理需要。監理行業面臨的形勢十分令人擔憂。
3 加強和創新工程監理招投標管理的思路和辦法
要從根本上解決監理市場存在的問題、有效遏制監理行業惡性競爭態勢，必須從體制機制入手，健全相關法律法規，加強和創新工程監理招投標管理，規范工程監理收費行為，才能在堅持公開、公正、公平和誠實信用的原則下切實維護國家利益、社會公共利益及發包人、監理人的合法權益。
3.1 完善工程監理評標辦法
監理服務招標應優先考慮監理單位的資信程度、監理方案的優略等技術因素，確保《建設工程監理與相關服務收費管理規定》貫徹落實。
3.1.1 評標方法采用技術評分合理標價法或綜合評標法，優先采用技術評分合理標價法。技術評分合理標價法，是指對投標人的商務文件和技術建議書進行評分，并按照得分由高至低排序，確定得分前二名中的投標價較低者為中標候選人的方法。綜合評標法，是指對投標人的商務文件和技術建議書、財務建議書進行評分、排序，確定得分最高者為中標候選人的方法，其中財務建議書的評分權值不得不超過5％。
3.1.2 商務分是按照評標辦法對投標人的技術力量、以往業績、獲獎情況和信譽，以及擬承擔本項目的監理人員業績等方面進行量化打分。技術分是按照評分辦法對投標人的監理大綱中監理服務的工作內容、目標、依據、項目監理機構組織形式、人員配備計劃和崗位職責、監理設施、工作程序、制度，以及質量、進度、費用控制管理和安全生產的監督管理、合同、信息等方面的協調管理服務的方法及措施等進行量化打分。財務分是按照評標辦法對監理投標報價進行量化打分。
3.1.3 采用技術評分合理標價法時，不得將監理取費納入評分辦法，不得對監理費報價進行評分；采用綜合評標法時，應嚴格限定財務分所占權值。
3.1.4 投標文件由商務文件、技術建議書、財務建議書組成。商務文件和技術建議書應當密封于一個信封中，財務建議書密封于另一個信封中。上述兩個信封應當再密封于同一信封內，成為一份投標文件。投標文件中財務建議書所在的信封在開標時不予拆封，由招投標監管部門妥善保存。在評標委員會完成對投標人的商務文件和技術建議書的評分后，在招投標監管部門的監督下，再由評標委員會拆封參與評分的投標人的財務建議書的信封。
3.1.5 招標人設有標底的，標底必須符合《建設工程監理與相關服務收費管理規定》（發改價格[2007]670號）的規定。標底應當綜合考慮項目特點、規模、復雜程度、工作量差異、工作內容、要求投入的監理人員、配備的監理設備等因素，標底應當在開標時予以公布。
3.1.6 投標人的投標報價必須符合設《建設工程監理與相關服務收費管理規定》（發改價格[2007]670號）的規定，否則按廢標處理。
3.2 強化對工程監理招投標全過程的監督和備案管理
發包人和監理人應當遵守國家有關價格法律法規的規定，接受政府主管部門的監督管理。工程監理招投標應實行全過程的備案管理；備案管理部門應對工程監理招投標備案資料進行認真查驗，對不符合規定的不予備案，且不得進入下一道招投標程序。
3.2.1 非公開招標方式審批制度。進一步明確必須進行工程監理招標的范圍及公開招標、邀請招標、直接委托監理的范圍，擬采用非公開招標方式招標的，須經建設行政主管部門審批同意后方可實施。
3.2.2 招標主體資格備案制度。依法必須招標的建筑工程，招標人自行組織招標的，應當在發布招標公告前，持有關材料到項目所在地縣級以上建設行政主管部門備案；招標人委托招標代理機構進行招標的，招標人應當在委托合同簽定后，持有關材料到項目所在地縣級以上建設行政主管部門備案。發現招標人不具備自行招標條件的、代理機構無相應資格、招標前期條件不具備、招標公告或者招標邀請書有重大不實的，應當責令招標人停止招標活動，待具備相應條件后方可進行招標活動。
3.2.3 資格預審文件和招標文件備案制度。資格預審文件和招標文件應當報項目所在地縣級以上建設行政主管部門備案。招標方不得違反法律、法規、規章的規定設定審查條件，不得以投資渠道、屬地管轄等為由對潛在投標人實行歧視待遇，不得與潛在投標人就招標項目監理收費等實質性內容進行談判，并以其作為資格預審和中標條件。資格預審文件和招標文件經建設行政主管部門審查同意方可發布。建設行政主管部門發現招標人編制的招標文件及評標辦法不符合規定的，應當責令招標人停止招標活動，待修改完善后方可繼續招標。
3.2.4 資格預審結果和招標結束備案制度。招標人應當分別在確定資格預審入圍單位和中標單位之日起15日內，將資格預審報告、評標報告、中標結果、未確定排名第一的中標候選人為中標人的原因以及其他相關材料書面報告建設工程所在地縣級以上建設行政主管部門備案。
3.2.5 監理合同及項目監理機構人員備案制度。建設行政主管部門應嚴格審查雙方簽訂的合同價格是否符合招投標文件或中標通知書的實質內容。在訂立監理合同時，招標人和中標人均不得提出招標文件和投標文件之外的任何其它條件。至于監理人員配備應按照施工的不同階段、內容、復雜程度確定。發改價格[2007]670號文件第十條規定：“由于非監理人原因造成建設工程監理與相關服務工作量增加或減少的，發包人應當按照合同約定與監理人協商另行支付或扣減相應的監理與相關服務費用。”工程工期拖延往往是非監理方的原因造成的。所以，規定竣工驗收包死監理費用的監理合同條款是不符合國家規定要求的，按工程進度（已完工程量法或形象進度法）支付監理費的做法也是違反合同原則的，而應當按約定的時間間隔分期支付監理費用。如工程項目超期，未按監理業務委托合同約定工期完工的，監理費應按實際超期工作量進行調整，由建設單位與監理企業協商，另行簽訂監理業務委托合同或補充協議。建設監理收費專戶管理的文件中，不應將工程地基與基礎驗收、主體結構驗收、工程竣工驗收等作為監理費支付的條件，設定這樣的支付條件不符合國家相關法律、法規、規章及規范性文件的原則要求，應加以修訂。
3.3 實行監理中標價和監理合同公示制度，接受社會監督。
加快工程監理招投標活動信息公開，提高透明度，有利于發揮社會監督作用。監理中標價和監理合同應當在規定時間內，通過指定網站向社會公示，以便形成公開、公平、公正的社會監督制約機制，促進工程監理行業健康發展。
3.4 加大處罰力度，確保工程監理收費標準的貫徹落實
《中華人民共和國價格法》第三條規定：“價格的制定應當符合價值規律，大多數商品和服務價格實行市場調節價，極少數商品和服務價格實行政府指導價或者政府定價。”根據《價格法》及有關法律、法規的規定，國家發展改革委、建設部發布了《建設工程監理與相關服務收費管理規定》（發改價格[2007]670號），將依法必須實行監理的建設工程施工階段的監理收費納入政府指導價范疇，違反該規定就是違法。因此，凡從事建設工程監理與相關服務的委托雙方和監督等主客體（即發包人、監理人、政府或政府有關部門、有關中介機構、評標委員會等）和以任何方式進行委托的建設工程監理與相關服務項目，均應遵守國家監理收費規定。依法必須實行監理的（工程投資1000萬元以上的）施工階段的監理收費必須實行政府指導價，浮動幅度不得超出±20%。凡恣意違反規定的建設工程監理與相關服務委托合同無效，并依據有關法律、法規、規章對價格違法違規給予相應處罰，并加大其違法成本。
3.4.1 發包人、監理人不執行政府指導價的，依據《中華人民共和國價格法》第三十九條和《價格違法行為行政處罰規定》第七條的規定， 責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處2萬元以上20萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令其停業整頓。 3.4.2 地方各級人民政府或者各級人民政府有關部門不執行政府指導價的，依據《中華人民共和國價格法》第四十五條的規定，責令改正，并可以通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
3.4.3 評標人不能客觀、公正履行職責的，依據《評標專家和評標專家庫管理辦法》第十五條和《評標委員會和評標方法暫行規定》第五十三條的規定，由有關行政監督部門給予警告；情節嚴重的，由組建評標專家庫的政府部門或者招標代理機構取消擔任評標專家的資格，予以公告，并處以一萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
3.4.4 評標委員會及其成員在評標過程中有違法行為，且影響評標結果的，評標無效，應當依法重新進行評標或者重新招標。
3.4.5 招標代理機構違法違規，協助建設單位弄虛作假，不執行國家有關監理收費規定的，責令改正，沒收違法所得，并處罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，直至取消招標代理資格。
遏制工程監理行業的惡性競爭態勢，有利于監理行業健康發展，有利于提高建設單位投資效益、有利于建設工程質量安全形勢的穩定持續好轉，有利于維護國家利益、社會公共利益和工程各主體單位的合法權益。要徹底扭轉這種局面，離不開建筑市場環境的進一步規范，離不開國家政策和法律法規的不斷完善，離不開政府主管部門的認真監督執法，離不開監理企業整體實力的增強和嚴格自律。隨著工程監理招投標管理的不斷規范和改革創新，我國監理行業一定會逐步扭轉惡性競爭的局面，步入一個良性發展的軌道。
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